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LA SITUATION FINANCIERE ETAIT BONNE, MAIS ELLE SE DEGRADE…
Le précédent rapport de la chambre régionale des comptes d’Aquitaine signalait la gravité de la situation financière de la ville d’Agen, alors gérée par Monsieur Paul Chollet. Situation se caractérisant, à l’époque, par une évolution des charges plus rapide que celle des produits. La chambre régionale précisait que « la ville d’Agen [devait] opérer des choix afin d’infléchir cette évolution ». Elle indiquait clairement que : « désormais, la commune ne [pouvait] agir que sur les impôts locaux supportés par les ménages ».
La Chambre régionale des comptes d’Aquitaine a procédé à l’examen des comptes de 2002 à 2007
Ce rapport d’observation de la chambre porte plus particulièrement sur le suivi des observations formulées lors de son contrôle précédent (période 1997-2002) et sur la situation financière de la commune. Alors que monsieur Jean Dionis du Séjour qualifie de « socialisme pépère » la politique d’Alain Veyret, reprochant à son équipe d’avoir plus réfléchi qu’agi lors de son mandat, la chambre régionale des comptes juge, elle, que, dans l’ensemble, la commune s’est efforcée de mettre en oeuvre les recommandations formulées par la juridiction.
Quand au projet de la nouvelle municipalité, la juridiction le trouve extrêmement coûteux. Quand bien même il conviendrait de maîtriser le faible niveau d’endettement de la ville, Monsieur Jean Dionis du Séjour a porté l’endettement de la commune à un montant prévisionnel de 22,9 M€ à la fin de l’exercice 2009, la capacité de désendettement voyant de ce fait sa durée portée de 3 ans à 6 ans.Nous voilà prévenus.
Agen demain vous propose une lecture illustrée du rapport de la chambre régionale.
Morceaux choisis …
SITUATION FINANCIERE DE LA COMMUNE D’AGEN
« Dans son rapport d’observations précité du 16 septembre 2003, la chambre avait considéré que la situation financière de la commune, examinée sur la période 1998-2001, apparaissait « de plus en plus tendue, voire préoccupante pour l’avenir ». Ses principaux constats portaient sur :
- une évolution des charges plus rapide que celle des produits ;- une capacité d’autofinancement disponible négative à partir de l’exercice 2000 ;
- un niveau de dépenses d’équipement croissant sur la période, financé par un recours accru à l’emprunt;
- l’augmentation de la charge et de l’encours de dette se traduisant par une dégradation de la capacité de désendettement […], celle-ci passant de 7 ans à 10 ans entre le 1er janvier 1999 et le 31 décembre 2001. »
« *…+ la commune d’Agen a fait le choix, dès 2002, d’une stratégie volontariste orientée prioritairement vers le rétablissement des équilibres financiers et le désendettement de la collectivité. »
L’évolution comparée des charges et produits de gestionObservations d'Alain Veyret :
En mars 2001, la situation de la ville d'Agen ne peut être séparée de la situation rencontrée au niveau de la communauté d'agglomération.
Les deux collectivités se trouvaient dans une situation difficile, mais de manière différente. La ville se retrouvait en situation d'épargne nette négative (-3,8 millions d'euros) en 2002, associée à un endettement de 36,24 millions d'euros et un ratio de désendettement supérieur à neuf ans. La communauté d'agglomération se trouvait confrontée à des engagements d'investissements lourds et l'obligation de reverser aux communes membres le surplus d'augmentation de recettes lié à l'augmentation des bases de taxe professionnelle, ce qui limitait considérablement les recettes de la collectivité et ne lui permettait pas de faire face à ses engagements.
C'est dans ce contexte et après la réalisation d’audits, tant au niveau de la ville d'Agen qu'au niveau de la communauté d'agglomération, qu’il a été décidé entre les différentes communes membres, la réalisation d'un pacte financier permettant d'une part de limiter le reversement des augmentations de recettes vers les communes membres, d'autre part de décider de la date la plus opportune des augmentations de fiscalité de chacune des communes, afin de permettre à la communauté d'agglomération d'augmenter elle aussi son taux de taxe professionnelle.
L'essentiel des augmentations de fiscalité locale, a été réalisé par la ville d'Agen avec un différé d'une année, compensé par une subvention exceptionnelle de la communauté d'agglomération, qui avait la trésorerie nécessaire pour le faire. Ceci a permis, l'année suivante, à la communauté d'agglomération d'augmenter sa fiscalité et de rééquilibrer ses propres comptes.
L'effort effectué par la commune d'Agen a donc permis à la communauté d'agglomération d'améliorer nettement ses ratios financiers et de faire face à l'ensemble des investissements qui avaient été décidés antérieurement.
« Sur la période 2002-2007, les produits de gestion ont progressé de 14,73 % (soit une évolution moyenne annuelle de 2,79 %), alors que dans le même temps les charges de gestion augmentaient de 15,05 % (+2,84 % en moyenne annuelle), soit une progression légèrement supérieure. »
« A partir de 2003, l’importance du financement propre disponible permet de couvrir en tout (2003 et 2006) ou pour une bonne partie (respectivement 90,8 %, 99,19 % et 73,74 % pour chacune des années 2004, 2005 et 2007) le financement des dépenses d’investissement hors emprunt. La part du besoin de financement non couverte par l’emprunt (en 2004, 2005 et pour partie en 2002 et 2007) est compensée par un prélèvement sur le fonds de roulement. »
Les dépenses d’investissement
« Alors que les dépenses réelles d’équipement atteignaient encore 7,9 M€ en 2001, les exercices 2002 et 2003 ont vu ce montant ramené respectivement à 3,2 et 3,8 M€. Grâce à la reprise amorcée en la matière à partir de 2004, qui culmine en 2007 avec 9,9 M€, la moyenne annuelle desdites dépenses réelles d’investissement s’établit à 6 M€ sur la période 2002-2007. Mesurées en euros par habitant, les dépenses d’équipement atteignaient 314 € en 2007 pour la commune d’Agen, contre 343 € en moyenne pour les communes comparables, selon les statistiques du ministère de l’économie.
La modération des investissements observée en début de période, inspirée par un souci légitime de désendettement compte tenu des tensions observées sur ce point par la chambre dans son dernier rapport d’observations, a donc permis de mobiliser par la suite les marges de manoeuvre qui avaient pu ainsi être reconstituées. »
Les produits de fonctionnement
« L’augmentation conséquente du produit des contributions directes constaté sur la période 2002-2007 (+ 47,86 %, soit 8,14 % en moyenne annuelle) est majoritairement imputable à l’augmentation uniforme des taux de 27% à laquelle il a été procédé en 2003 (soit une augmentation moyenne annuelle de 4,9 %), *…+
Les taux de la fiscalité directe agenaise sont, depuis, restés fixés au niveau où ils avaient été portés en 2003, les orientations budgétaires pour 2009 ne prévoyant d’ailleurs aucun changement à cet égard. Ces taux se situaient en 2005 au-delà des moyennes nationales de référence des communes de même importance démographique pour chacune des trois taxes concernées. Cet écart était plus particulièrement marqué pour la taxe sur le foncier bâti (+10,11 points par rapport à la moyenne nationale), dont le produit représente les deux tiers du produit total des contributions directes1 »
Observation d’Alain VEYRET :
Pendant toute la durée de mon mandat, l'essentiel du travail effectué a été de rétablir les finances de la ville et de la communauté d’agglomération et de ramener le taux d'endettement à un niveau permettant d'envisager sereinement les investissements nécessaires. Certes, cet équilibre nécessitait une forte augmentation de la pression fiscale en 2003. Toutefois il convient de rappeler que les augmentations de fiscalité qui ont été faites lors des précédents mandats portaient sur l'ensemble des quatre taxes, alors qu’à partir de 2001, la ville d’Agen ne pouvait agir que sur les trois taxes de foncier bâti, foncier non bâti et taxe d’habitation limitant ainsi l'augmentation de recettes escomptées (les bases de la ville d'Agen sont particulièrement faibles au regard des villes de même strate).L'augmentation des recettes liée à cette augmentation d'impôts, peut être comparée à l’augmentation des recettes des exercices précédents lorsque la ville pouvait aussi agir sur le taux de taxe professionnelle.Il est à noter que dans la même période, le niveau d'investissement réalisé par la ville est voisin du niveau d'investissement réalisé lors des exercices précédents, et que ces investissements ont été financés en limitant au maximum le recours à l'emprunt permettant ainsi à la ville d'obtenir un équilibre financier satisfaisant, pour pouvoir envisager au cours des exercices suivants la mise en oeuvre d'investissements lourds en limitant au maximum le recours à l’emprunt.Pendant toute la durée du mandat ont été effectués un certain nombre de transferts de charges vers la communauté d'agglomération permettant ainsi de soulager sur le long terme, les dépenses d'investissement et de fonctionnement de la ville d'Agen.Il était prévu d'essayer de négocier aussi une mutualisation d'un certain nombre de personnels entre la ville d’Agen et la communauté d'agglomération, afin de limiter au maximum les doublons, facteur d'augmentation importante des dépenses de fonctionnement.Cette rationalisation devrait s'effectuer au fur et à mesure des départs en retraite.Enfin, des propositions de nouveaux transferts de charges et de nouvelles compétences pour la communauté d'agglomération devaient être évoquées dans l’hypothèse d’un nouveau mandat, permettant d'une part, de mutualiser les dépenses et d'autre part, d'améliorer le coefficient d'intégration fiscale de la communauté d'agglomération.
Le logement à Agen en quelques chiffres source : INSEE - Logements à Agen (en 1999)
Agen comptait 18 000 logements en 1999, dont 2 000 étaient vacants.
86% des logements sont des résidences principales, réparties à 36 % en maisons individuelles et à 64 % en appartements. La ville possède une majorité de logements collectifs contrairement au reste de la région.
32 % des habitants sont propriétaires de leur logement. 65 % sont locataires.
Qui paie les taxes sur le logement à Agen ?
L’augmentation de la taxe d’habitation a concerné les 15 500 logements occupés par les Agenais. Cette augmentation fixe un niveau qui demeure inferieur, de l’ordre de 15%, à la moyenne de la strate.
La taxe foncière, concerne l’ensemble des 18 000 logements. Or, si cette augmentation importante (+27%) fixe cette imposition toujours au-dessus de la moyenne des villes de taille comparable à celle d’Agen, ce sont 5 000 Agenais propriétaires de leur résidence principale qui l’acquittent.
« *…+, si la maîtrise des dépenses de personnel s’inscrivait bien dans la stratégie financière adoptée alors par la commune, la mise en oeuvre de l’aménagement et la réduction du temps de travail (ARTT) a, dès 2002, provoqué une augmentation de 7,38 % desdites dépenses. La compensation de cet ARTT s’est traduite, en effet, par la création d’un nombre de postes important, pourvus par des recrutements mais aussi par la consolidation de l’emploi de plusieurs dizaines d’agents auparavant en situation précaire (contractuels ou emplois d’insertion). »
Observation d’Alain VEYRET
Au cours de l'exercice de 2001 - 2008 la commune d'Agen a limité au maximum l'augmentation du nombre d'agents.
Les embauches ont consisté surtout en la transformation des emplois précaires et des emplois d'insertion (ces, cec, emplois jeunes) en emplois statutaires et dans le recrutement en début de mandat de 8 agents de stationnement.
En 2001 la ville d’Agen bénéficiait de 85 emplois d'insertion qui, à l'exception des apprentis, correspondaient tous à des postes effectifs de travail. Il s'agissait essentiellement des animateurs de quartiers, dans le cadre de la politique de la ville, du personnel assurant le fonctionnement des espaces publics multimédias, du personnel assurant le fonctionnement des structures culturelles, du personnel des espaces verts et du service nettoiement.Dans le cadre de la négociation des 35 heures, il a été décidé de la consolidation de ces emplois précaires, le contrat aidé étant utilisé jusqu'à son terme afin de bénéficier au maximum des aides de l'État.
À la fin de mon mandat en 2008, le recours aux emplois précaires était anecdotique.Dans le même temps, il avait été constaté l'absence de formation en ce qui concerne les emplois jeunes, et un plan de formation a été mis en oeuvre en collaboration avec la Région permettant ainsi aux différents bénéficiaires d'acquérir les compétences professionnelles nécessaires à l'exercice de leurs fonctions.
Enfin la ville d'Agen a pris la décision de créer une équipe de nettoyage constituée de peintres pour lutter contre les « tags » et l'embauche de peintres spécifiques a été nécessaire.L'augmentation des charges de personnels sont aussi liées à la réévaluation en fin de mandat du régime indemnitaire, en particulier pour les fonctionnaires les moins bien rémunérés (catégorie C) afin de se rapprocher des régimes indemnitaires nettement supérieurs existant dans la majorité des communes de la même strate qu’Agen.
La pyramide des âges des employés municipaux permettait d'envisager au cours de l'exercice un départ important de personnel à la retraite, permettant ainsi d'une part, de modifier la répartition des qualifications des personnels en fonction des besoins véritables de la ville et d'autre part, de ne pas remplacer poste par poste tous les départs à la retraite.En ce qui concerne la titularisation des agents d'entretien chargés du nettoyage des locaux municipaux et des écoles primaires, la transformation des contrats de droit privé en un personnel statutaire, a aussi entraîné une certaine augmentation des charges.
Les charges financières
« On observe une très forte diminution de 54,47 % des dépenses de remboursement des intérêts de la dette entre 2002 et 2007, laquelle s’explique non seulement par une conjoncture plus favorable sur les marchés financiers en fin de période mais surtout par l’importance du désendettement auquel a procédé la collectivité. »
« La capacité d’autofinancement (CAF) brute apparait en forte amélioration en début de période contrôlée (passant de 4 M€ en 2002 à plus de 7 M€ pour les années 2003 à 2005)»
« Ladite CAF brute connait ensuite un fléchissement sensible tout en conservant un niveau que l’on peut considérer comme satisfaisant (5,7 M€ en 2006 et 5,6 M€ en 2007). En tout état de cause, il n’appartient pas légalement à la chambre de se prononcer sur l’opportunité des choix de gestion opérés par la collectivité en matière de services à la population, de nature à expliquer pour partie cette réduction de moitié du surplus d’épargne dégagé en 2003. »
« *…+ la reconstitution de l’autofinancement ayant précisément eu pour effet de limiter le recours à l’emprunt pour le financement des investissements. »
« La structure de la dette communale apparaît saine, ne comportant aucun emprunt assorti de différé d’amortissement, emprunt en devises ou produits structurés dits « toxiques ».
Observation d’Alain VEYRET :
La politique, menée pendant toute la durée du mandat, a été de diminuer fortement l'endettement de la ville, dans la mesure où les différents projets d'investissement étaient en cours d'étude, et ne furent mis en oeuvre que dans la dernière période de la durée du mandat. Cela se traduit sur le plan budgétaire par une reprise du recours à l’emprunt sur le dernier exercice.
Toutefois ce recours à l'emprunt devait être limité en faisant éventuellement glisser sur la durée les investissements les plus lourds afin de ne pas se retrouver dans une situation d'endettement trop important.
Par ailleurs, un certain nombre de dépenses d'investissement a été transféré vers la communauté d'agglomération (équipements sportifs, voirie d'intérêt communautaire et voirie d'intérêt commun, pôle multimodal …)
Enfin le choix politique de la municipalité a été d'abord d'augmenter de façon importante les dépenses d'investissement concernant la remise aux normes des équipements (voirie, assainissement, bâtiments municipaux...) avant d'envisager des investissements plus prestigieux, comme ce fut le cas avec la nouvelle tribune du stade Armandie et la mise en oeuvre du programme de rénovation du centre-ville « Agen s'imagine »
CONCLUSION ET PERSPECTIVES FINANCIERES
« *…+ la situation financière de la commune d’Agen s’est incontestablement améliorée de façon significative sur la période contrôlée. La collectivité a ainsi restauré sa capacité d’autofinancement (fortement dégradée en 2001) et diminué de moitié le niveau de son endettement. Ces améliorations n’ont pu toutefois être obtenues que grâce à une forte augmentation de la fiscalité en 2003 et à une modération de l’investissement, surtout en début de période. En outre, malgré une volonté affirmée de maîtrise des coûts de gestion et d’optimisation des recettes d’exploitation, l’épargne brute (calculée avant imputation de la charge de la dette) s’est trouvée pénalisée, d’une part, par le poids de charges de personnel grevées successivement par le financement de l’ARTT, le plan de résorption de l’emploi précaire et la mise en place d’un régime indemnitaire plus favorable, d’autre part, par le manque de marge de manoeuvre désormais disponible sur le plan fiscal, les taux d’imposition s’établissant à un niveau significativement supérieur à celui des communes comparables.
Le projet de mandat adopté par le conseil municipal le 14 avril 2008, qualifié d’ambitieux, comprend plus d’une centaine d’engagements (dont 19 identifiés comme « projets majeurs ») ayant tous donné lieu à un réel effort de programmation. Le coût total de ce projet sur la période 2009-2013 est ainsi estimé à environ 70 M€ pour le seul investissement, soit 14 M€ par an, soit un volume annuel d’investissement plus de deux fois supérieur à celui observé en moyenne sur la période 2002-2007, objet du présent contrôle.
Ledit projet de mandat comporte également quelques développements sur la stratégie financière envisagée par la commune d’où il ressort que cette dernière, consciente de la faiblesse de ses marges de manoeuvre budgétaires mais se refusant néanmoins à augmenter le niveau d’imposition des Agenais, envisage d’utiliser les leviers suivants :
- maîtrise et rationalisation des dépenses de gestion (en particulier des dépenses de personnel) permettant de maximiser l’épargne brute et de préserver ainsi la capacité d’investissement sans recours excessif à l’emprunt, un renforcement de la fonction « contrôle de gestion » étant d’ailleurs envisagé dans cette perspective ;
- mutualiser autant que possible les administrations de la ville et de la communauté d’agglomération, même si les économies envisageables de ce fait ne sauraient avoir qu’un impact marginal à court terme sur les équilibres financiers de la commune ;
- poursuivre les transferts de compétence vers ladite CAA, étant toutefois observé, là encore, que de tels transferts s’accompagnant en principe de la réduction de l’attribution de compensation à due concurrence des charges transférées, ils ne sont donc pas susceptibles de générer des marges de manoeuvre financières significatives pour la commune ;
- rechercher aussi souvent que possible des sources extérieures de financement, l’ambition étant de faire passer le taux de subventionnement des projets communaux à 20 % au lieu des 12 % qui auraient été observés précédemment ;
- fixation des dépenses d’investissement à un niveau compatible avec un recours raisonné à l’emprunt ; sur ce dernier point, le rapport sur les orientations budgétaires pour 2009, après avoir rappelé que «le faible niveau d’endettement actuel est un point fort important dont il convient de conserver la maîtrise », envisage de porter l’endettement de la commune à un montant prévisionnel de 22,9 M€ à la fin de l’exercice 2009, la capacité de désendettement voyant de ce fait sa durée portée de 3 ans à 6 ans. »
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